Le Code de la sécurité intérieure, trois ans après : artisan d’un nouvel ordre ou semeur de désordre ? : Compte-rendu

Déjà contributrice sur ce carnet (pour un compte-rendu de colloque, une recension de l’ouvrage de Gilbert Thiel, et de l’ouvrage Quand la justice crée l’insécurité), Mme Océane GERRIET a gentiment réalisé le compte-rendu d’un colloque intéressant, organisé par Marc TOUILLIER et Noémie NATHAN, sur le Code de la sécurité intérieure. Merci à elle!

Ce compte-rendu de colloque est un travail de synthèse personnel. J’ai essayé de rendre le plus fidèlement possible les propos des auteurs. Mais il ne lie aucunement l’IHESJ ni la faculté dont je fais partie. Je m’excuse par avance pour sa longueur (3 pages) mais les interventions ont toutes été très riches.

Le colloque se voulait l’occasion de réunir le monde universitaire et l’institut des hautes études de la sécurité et de la justice (IHESJ). Comme le souligne Pascal BEAUVAIS (Co-doyen et Professeur à Paris Ouest Nanterre La Défense), face à la place prépondérante des problématiques de sécurité, il y a un besoin de réfléchir sur l’adéquation des dispositifs existants mais aussi d’adapter les programmes universitaires. L’idée de ce colloque a émergé avant l’état d’urgence mais ces faits renforcent l’intérêt des débats qui se sont déroulés. En effet, face à la montée en puissance des autorités administratives et de la police administrative, la question était de savoir comment l’Etat de droit pouvait réagir sans perdre ses valeurs.

Il aura fallu 10 ans pour que le code de la sécurité intérieure émerge. Voulu comme une codification à droit constant, la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement a marqué une première estocade en créant un nouveau livre VIII intitulé « du renseignement ». Ce code fut initialement mis en lumière du fait de la création d’un code de la déontologie policière (v. sur ce point l’ouvrage de Fréderic DEBOVE, La déontologie policière, Gualino) visant à apaiser les relations entre la police et la population. Mais cette problématique n’était pas le point essentiel du colloque. L’intérêt s’est surtout porté sur le pourquoi de ce code…

C’est un code qui a été conçu pour des raisons de légistique, certes, mais aussi de fond afin de consacrer des mesures de la pratique et afin d’encadrer les actes des acteurs.

Légistique d’abord. Comme le rappel le Professeur Olivier RENAUDIE, le CSI se veut alors comme un moyen de recueillir l’ensemble des dispositions relatives aux pratiques policières mais aussi de les encadrer ou consacrer (pour celles qui ne l’étaient pas, comme les fouilles à corps lors du contrôle d’identité). La codification est aussi un moyen de garantir l’intelligibilité de la loi, objectif à valeur constitutionnel. Mais le CSI est surtout le marqueur de la place croissante de la thématique sécuritaire, notamment du fait du sentiment d’insécurité, qui fait de l’Etat l’un des responsables de la sécurité. La sécurité est la condition d’exercice des libertés[1]. Il apparait donc primordial d’en assurer l’efficacité mais aussi la légitimité des moyens mis en œuvre pour la garantir. Le code se veut alors comme un instrument juridique opérationnel (notamment dans sa partie réglementaire et déontologique).

L’outil (CSI) est-il adéquat ? Cela revient à se demander à qui il est destiné. Aux acteurs de la sécurité bien entendu, ce qui permet de rendre plus accessible l’ensemble des règles gouvernant leurs activités. Mais qui sont-ils ? Comme le soulignait Daniel VAILLANT « la sécurité est l’affaire de tous ». Aussi le CSI ne s’adresse pas qu’aux forces étatiques. Il comprend ainsi un livre VII relatif aux activités privées de sécurité. L’occasion pour Camille VIENNOT (Maître de conférences en droit pénal à l’Université Paris Ouest Nanterre La Défense) de préciser que leurs missions ne cessent de se diversifier et multiplier. Ainsi on retrouve ces agents dans les transports, dans les convois de fond, dans la surveillance de lieu public (comme … l’ENSP). La question se pose alors de leur rôle et de leurs pouvoirs (v. sur ce point la proposition de loi de Gilles SAVARY relative aux problèmes de sécurité dans les transports). Sont-ils habilités à porter des armes ? Sont-ils habilités à pratiquer des fouilles ?[2] Comme le soulignait Xavier LATOUR, le CSI se veut facteur de « désordre » du fait de la disparité des normes entre les acteurs. Concernant les agents privés, Mme VIENNOT souligne un pluralisme dans les moyens accordés, selon qu’il s’agisse d’un agent de la SUGE ou encore de la sûreté RATP (port ou non de l’arme[3], droit d’exercer une fouille…). Concernant les forces de police, elles sont elles-mêmes régies par des dispositions communes mais aussi parfois différentes (exemple pour les gendarmes qui doivent se référer aussi au code de la défense). Un désordre … qui assure paradoxalement un ordre ! En effet, les politiques de partenariat sont désormais consacrées dans le CSI et il définit la place de chacun[4].

Néanmoins, le fait marquant de ce code est qu’il concentre des mesures de police administrative (tant à l’égard de leurs conditions de mise en œuvre et de régime). Le CSI fait sien de la volonté du législateur, selon Marc TOUILLIER, d’intervenir en amont de la réalisation de l’infraction (rupture opérée dès 1996). A tel point que l’on voit apparaître une « police administrative répressive ». Ce qui tend à brouiller la séparation des notions. Les frontières entre police administrative et police judiciaire semblent brouillées, ainsi selon Raphaële PARIZOT (Professeur à l’Université Paris Ouest Nanterre La Défense), la distinction est dépassée !

Dépassée car « artificielle et artificieuse ». D’une part, car ce sont les mêmes acteurs qui l’exerce, d’autre part car on constate une convergence des actes réalisés tant en police judiciaire qu’en police administrative. Le CSI se veut « un cadeau pour le juge administratif » selon Christian VIGOUROUX ; et pour cause, il est compétent à l’égard des mesures de police administrative. Le problème réside, comme le souligne aussi Julie ALIX (Professeur à Lille 2), dans la nature des actes qui se rapproche à s’y méprendre des actes de police judiciaire (à tel point que l’on pourrait parler de procédure « parapénale » selon Marc TOUILLER). Or les mesures notamment privatives (& restrictives) de liberté sont en théorie l’apanage du juge judiciaire, garant des libertés individuelles. Alors, cette aspiration par la police administrative revient, selon Mme PARIZOT, a contourné insidieusement les garanties de la procédure pénale. En effet, en matière de police administrative, le contrôle ne s’opère qu’à posteriori (v. sur ce point la récente décision du Conseil d’Etat suspendant des assignations à résidence). Il n’y a pas de juge durant la procédure et encore moins d’avocat (selon Me Henri LECLERC, à partir du moment où les droits de la défense ne sont même pas évoqués dans le code, il ne peut y avoir d’avocat).

Outre cette confusion des notions juridiques les plus classiques, c’est aussi une confusion sémantique entre droit à la sécurité et droit à la sûreté. Christine LAZERGES interpelle alors : « l’homme serait-il à ce point  un loup pour lui-même  pour confondre droit à la sûreté et droit à la sécurité ? » Elle rappelle en effet que le terme de « sécurité intérieure » n’est nullement défini, contrairement à la sûreté, qui pourrait selon Me Henri LECLERC, se définir comme la sécurité plus les libertés. En outre la sécurité n’est pas un droit fondamental même si elle est consacrée par la loi du 21 janvier 1995. Le CSI marque donc une sorte de « fondamentalisation » de la sécurité. Sa crainte réside dans l’absence d’intervention du juge judiciaire dans les prérogatives prévues et toujours plus intrusives. Elle rappelle qu’il demeure des atteintes aux libertés, à l’égalité (v. le débat sur la déchéance de la nationalité et la décision à venir de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme) et à la fraternité. En effet, ce CSI, notamment au travers des dispositions relatives au renseignement, fait la part belle à la théorie du droit pénal de l’ennemi[5]. Elle souligne enfin le climat de peur du fait du terrorisme, qui ne doit pas justifier tout.

Franck TERRIER (Président de chambre honoraire à la Cour de cassation et membre de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement) relativise les craintes notamment à l’égard de la procédure consacrée au livre VIII. Il rappelle que les moyens utilisés ne sont pas nouveaux et que leur présence dans le CSI permet de les encadrer puis de les contrôler. Ainsi le CSI met fin à des pratiques obscures. Enfin la loi renseignement permet au juge administratif d’avoir accès à certains documents auxquels l’on opposait jadis le secret défense.

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Comme le rappelait Fréderic GROS dans Le Monde au lendemain des tristes évènements de novembre, la réponse face à la terreur doit être militaire, politique mais aussi éthique. L’Etat de droit répond sans aucun doute, au travers de ce CSI, par plus de droit. Remplissant ainsi les exigences de clarté et d’intelligibilité, le code s’avère aussi un outil précieux pour les acteurs de la sécurité.

[1] L111-1 du CSI : « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives ».

[2] Note personnelle : sur ce point, se référer aussi à la réaction du Défenseur des droits soulignant l’absence de garanties quant à l’exercice de ce genre de mission par des agents de sécurité privée du fait de l’absence de leur soumission au CSI.

[3] http://www.lessor.org/le-cnaps-suggere-la-creation-du-metier-dagent-de-surveillance-renforcee/

[4] Cf. le rôle des collectivités territoriales (Livre I – Titre III), des acteurs privés (Livre VI) et de la sécurité civile (Livre VII).

[5] V. Günter JAKOBS. Théorie selon laquelle les ennemis de la société ne méritent pas de bénéficier des droits et des libertés fondamentales.